COMARCAS

Las uniones de municipios a través de figuras y finalidades varias (mancomunidades, consorcios, programas de acción local, Próder, Leader, a efectos de servicios, desarrollo") están consolidando esta demarcación entre poblaciones, agentes sociales y políticos; quizás en algún caso la delimitación sea artificial o discutible, pero en  muchos obedece a razones detectables. Conviene puntualizar que la denominación de comarca la utilizamos englobando territorios a esa escala, aunque en realidad y desde distintos puntos de vista (administrativo, económico") sean aglomeraciones, áreas metropolitanas, ejes de desarrollo, parques naturales, comarcas propiamente dichas, zonas desarticuladas, etc.

Antecedentes en Andalucía. Una de las notas distintivas de Andalucía es la unidad con diversidad de matices, también en lo territorial, que, junto con las necesidades de administración y gestión, explican divisiones a lo largo de la historia, asimilables en ocasiones a la comarca. Después de los conventos jurídicos de la Bética, el Califato  de Córdoba cuenta con una veintena de koras  o ámbitos administrativos y en el siglo XVIII se parcela en partidos principalmente a efectos fiscales. Los de entidad judicial surgen en 1834 y desde mediados del XX hay una serie de divisiones  comarcales, generalmente no coincidentes, para  gestión y administración de Ministerios, otros organismos públicos, empresas, etc.

De manera que en Andalucía hay tradición    comarcal, bien que no hayan estado siempre institucionalizadas con ese preciso nombre. Se acepta, por ejemplo, la entidad histórica (muchas veces basadas en hechos naturales y remarcadas por topónimos, a veces árabes señalando su antigüedad) de los Vélez, las Alpujarras, las comarcas de  Baza, Guadix, Antequera, los Condado de Jaén y  Huelva, las Vegas de Granada y Sevilla, el Aljarafe, la Axarquía, las Serranías de Ronda y Cádiz o las Campiñas de Córdoba, por citar sólo algunas.

En cambio, las provincias son marcos más recientes, que nacen como instrumentos fiscales, censales, administrativos, económicos y de organización territorial acordes con orientaciones francesas desde las intendencias de 1710, que desembocan en la provincialización de 1833, por la que  Andalucía se divide en ocho ámbitos. Tiene su importancia entonces, pero desde mediados del siglo pasado es un obstáculo para la articulación andaluza al yuxtaponer ocho actuaciones. Y hoy esa circunscripción carece de valor, porque la planificación medioambiental, de equipamientos e  infraestructura corresponden a la Comunidad  Autónoma, y otras muchas dependen de los ayuntamientos, que en ocasiones se unen para otras cosas en ámbitos de dimensiones comarcales. De hecho, las Diputaciones provinciales apenas tienen competencias y sus actuales funciones derivan de cesiones municipales o autonómicas y podrían ser absorbidas perfectamente por ambas administraciones.

Y precisamente una prueba de la inoperancia de  las provincias es que numerosas entidades públicas o privadas realizan desde, al menos los años cincuenta del siglo  XX, numerosas divisiones y comarcalizaciones por necesidades de estudio, gestión y administración. En un libro sobre comarcalización de Andalucía analiza Pezzi, en 1982,   diversas propuestas, que ya para el momento resultan discutibles y en el tomo VII de la Geografía de Andalucía  (1987-90, pp. 68- 72) se recogen esas divisiones.

La Constitución de 1978 permite la creación de  "agrupaciones de municipios diferentes de la provincia" (artículo 141), redacción que admite interpretaciones de  manera flexible. Pero el Estatuto de Autonomía andaluz    las cierra en cierto modo, porque recoge la posibilidad de  crear comarcas integradas por municipios, pero dentro de  una misma provincia y, además, con el acuerdo de los   ayuntamientos implicados, lo que supone añadir a la no  siempre adecuada delimitación provincial algo que no está  ni siquiera en la Constitución.

En cualquier caso en 1983 se produce un acuerdo  del Consejo de Gobierno andaluz sobre la necesidad y justificación de la comarcalización. Y ese mismo año la  Consejería de Obras Públicas presenta una propuesta, realizada con metodología, criterios y contenidos discutibles (muy en relación con el análisis de llamadas telefónicas y de accesibilidad), más propios de otras comunidades, como Cataluña, y con una parcelación excesiva en 122 divisiones, que pronto es abandonada. Y las actuaciones posteriores   de la administración autonómica no permiten vislumbrar   grandes aportaciones en el terreno que nos ocupa. Así el   Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (1998),  interesante en otros aspectos, nada dice de la comarcalización, palabra que ni siquiera hemos visto mencionada en la  publicación; y eso que se dispone ya de un gran volumen de investigación sobre el tema.

Estudios sobre comarcalizaciones.  En efecto, los   trabajos sobre comarcas en Andalucía cuenta con una cierta trayectoria y en 1991 Jurado Almonte recogía una  buena cantidad de libros, tesis doctorales, artículos de revistas, etc. Sin embargo, apenas hay estudios acerca de una comarcalización general.

En el volumen octavo de la citada Geografía de Andalucía , de editorial Tartessos (Cano, 1987-90), se establece (posiblemente por primera vez de manera más completa) una jerarquización de núcleos considerando 43 variables, distribuidas en ocho bloques. Posteriormente el Grupo de investigación dirigido por los doctores Gabriel Cano y Rosa Jordá aborda un ambicioso trabajo (1997-99), consistente en un cuestionario amplio en el que se pregunta a qué pueblo o ciudad había que desplazarse para adquirir determinados artículos, realizar gestiones, obtener servicios públicos, conseguir reparaciones del hogar, automóviles, etc. Es decir, saber qué núcleos andaluces eran autosuficientes total o parcialmente y, también, qué comarca y cabeceras perciben sus habitantes.

Conveniencia de una comarcalización. La distinción entre comarcalización y estudio de una comarca viene  a ser como el diseño de enlosar una extensa habitación,  encajando complicados dibujos y colores, por un lado, y la  consideración de una loseta aislada, por otro. Cosa distinta es que se crea necesario el enlosado general, sobre lo cual  nos parece que concurren numerosas razones y circunstancias, susceptibles de agruparse en varios bloques.

A) La heterogeneidad apuntada en las divisiones al uso   exige una comarcalización oficial para establecer comparaciones como mínimo entre distintos estudios, a fin de conocer cómo está organizado realmente el territorio y realizar  investigaciones sobre las características de esos espacios

B) Las unidades territoriales se convertirían así en piezas  de actuación pública y privada para inversiones con potenciación de las cabeceras comarcales a la hora de decidir  instalaciones de servicios públicos (centros de enseñanza,  sanidad, administración"). Las numerosas agrupaciones    municipales espontáneas (consorcios, mancomunidades,  acciones locales para ámbitos Leader y Proder) están  comarcalizando de hecho a nuestra Comunidad, por lo que  parece imprescindible que se oficialice una división que  abarque el máximo de variables para su aceptación, sin perjuicio de que se retoque con el tiempo.

C) Con el reconocimiento de cabeceras y la localización  selectiva de servicios públicos, se vertebrarían los territorios con un centro de ofertas y unas infraestructuras viarias   adecuadas alrededor para favorecer el acceso de los habitantes de pueblos o ciudades pequeñas de cara a la obtención de bienes y servicios de toda índole con el aumento del  bienestar social y la calidad de vida. En ese sentido, la  comarcalización posibilitaría la unión de municipios para  la consecución de mayores servicios comunes (aguas, residuos, riegos, seguridad, bomberos, vertederos")

D) Las actuaciones públicas y privadas han de servir para el  desarrollo endógeno y sostenible, constituyendo los marcos  de referencia comarcales al menos las siguientes ventajas:

"Reconocimiento de la existencia de esa circunscripción,  con localizaciones de actividades.

"Aprovechar la total o parcial homogeneidad de características y recursos de la comarca y potenciar sus especialización, para diversificar a la vez la economía de Andalucía y  hacerla menos dependiente.

"Incrementar las denominaciones de origen, que generalmente abarcan varios municipios, y procurar con esfuerzos  locales y comarcales no sólo la producción, sino lo que  añade más valor, la elaboración, comercialización y distribución.

"Facilitar la gestión y administración de ese desarrollo, al  operar en un ámbito más pequeño que el provincial y con  agentes más conocidos entre sí.

"Formación de la población para iniciativas en relación al  medio y los recursos.

"Respeto, en consecuencia, al medio ambiente.

"Mayor conocimiento y valoración del patrimonio histórico,  monumental, cultural, etc., reconocible y abarcable a esta  escala comarcal, y cuyo adecuado uso contribuirá a la creación de puestos de trabajo.

"Implicación en la vida social, política, económica, etc., de la comunidad supramunicipal.

"Cuyas señas de identidad cultural y simbólicas convendría  aumentar, a fin de un mayor reconocimiento territorial y de  aprecio.

E) Las comarcas serían también piezas de articulación  territorial de la Comunidad Autónoma, lo que se tiene muy  en cuenta en la comarcalización realizada con:

"Especial atención de zonas desarticuladas y menos desarrolladas en una estrategia global de vertebración andaluza, como por ejemplo los límites con el Algarve o Murcia.

"Descentralizar economías y servicios y descongestionar las  capitales de provincia y grandes ciudades

"Denominación generalizada de comarcas, pero atendiendo  a diversas características: áreas metropolitanas, aglomeraciones urbanas, ejes de desarrollo, zonas polinucleares,  parques naturales, etc.

F) En el terreno político-administrativo (que colocamos en  el último lugar de los objetivos, al contrario de lo que suele  hacerse: a veces para demostrar una escasa viabilidad y  costes excesivos) cuenta

"Disponer de circunscripciones intermedias entre la provincia y el municipio (8 y más de 700 respectivamente) en una  cifra en torno a ocho por provincia con contenidos no necesariamente administrativos o electorales

"Oficializar las uniones comarcales de cara a gestiones  hacia la Unión Europea u otras instancias

"Posibilidad con el tiempo de que, una vez consolidadas las  comarcas, posean contenidos administrativos, electorales, etc.

"Adecuar a la comarcalización las divisiones judiciales y de  otro tipo para facilitar las gestiones de los ciudadanos

"A lo que también contribuiría la localización en cada  cabecera de al menos una oficina de ventanilla única de la  administración autonómica

­"Y desde luego se acabaría, o se atenuarían, los centralismos de las capitales provinciales en beneficio del desarrollo  de las ciudades medias, tan importantes en Andalucía

Criterios y métodos.  De los objetivos expresados  antes, unos serán consecuencias de la comarcalización (articulación territorial, desarrollo, participación de agentes,  aprecio al patrimonio natural e histórico, etc.) y otros integran los criterios de división, de forma que se establece una   interrelación entre metas y método, que refuerza el valor positivo de esta comarcalización. Ciertamente no todos los  criterios tienen la misma importancia ni poseen entidades  absolutas, sino que depende del tipo de espacio (así la  variable natural pesa más en la montaña que en un área  metropolitana, lógicamente).

Comarcas entre límites provinciales.  Como se recuerda antes, la provincia es algo obsoleto, tanto en su delimitación (demasiado grande para el planeamiento  urbano y metropolitano y de escasa dimensión para planificación de infraestructuras y equipamientos a escala regional), como por sus instituciones, las diputaciones, de menguada representatividad y con funciones cedidas casi todas por los ayuntamientos y la Junta de Andalucía.

Sin embargo, las provincias no sólo existen, sino  que suponen un elemento clave en la comarcalización, porque legalmente hay que mantener sus límites. Por eso,  como el estudio realizado pretende ser útil y que pueda ser   admitido por la Administración, se respetan esos límites,  pero vamos a señalar aquí los espacios que no se atienen a  las fronteras provinciales y que se refieren fundamentalmente a las divisorias Almería/Granada y Sevilla/Huelva, que, no casualmente, son las más recientes, las Alpujarras, Baza y Guadix, Los Montes, Serranía de Ronda, vértice Sevilla/Córdoba/Málaga, Bajo Guadalquivir y Marismas, el límite Sevilla-Huelva.

Comarcas, cabeceras y límites.  Como ideas fundamentales de las dificultades a la hora de elaborar una  comarcalización, podemos sintetizar las que siguen:

­"La amplitud de criterios no supone un conjunto desorganizado de variables, sino que cada una presenta valores distintos en cada espacio, si bien señalamos como predominantes  los ámbitos funcionales, la agrupación voluntaria de municipios en mancomunidades y comarcas de desarrollo y la  atención a las áreas periféricas desarticuladas

­"Según los casos, el peso de una variable será mayor o  menor y la acumulación de las mismas refuerzan las coincidencias territoriales.

"Conviene distinguir tres cuestiones fundamentales: la existencia de las  comarcas, el reconocimiento de la cabecera (a  veces más de una) y la delimitación.

"Para cada una de los tres asuntos hay variables propias: oferta de bienes en el caso de la capitalidad; constitución de una comarca Leader para la  delimitación; o tesis doctorales sobre un área para confirmar su existencia, por citar sólo tres ejemplos.

"Pero muchos criterios son polivalentes para las tres cuestiones (existencia, cabecera y límites) como el macrosondeo realizado para detectar las áreas funcionales.

­"En cualquier caso, el reconocimiento de comarcas es bastante amplio y suele conllevar elementos naturales, históricos, de percepción, económicos, administrativos" Si bien  habrá que cuidar la consideración de los espacios periféricos.

"Señalar las cabeceras no nos será difícil con la jerarquización urbana ya realizada en el tomo cinco de la Gran  Enciclopedia Andaluza, 2000-2003.

"Los mayores problemas se presentaron a la hora de delimitar exactamente la circunscripciones, como puede verse en la obra citada.

Las comarcas andaluzas.  El citado libro de casi 500 páginas justifica ampliamente la comarcalización de Andalucía en 62 ámbitos, que aparecen en el mapa adjunto y se agrupan según la siguientes regiones geográficas:

1. Áreas metropolitanas y aglomeraciones urbanas (10). Las ocho áreas de las capitales más Jerez y Campo de Gibraltar

2. Articulación del espacio litoral (8). Levante de Almería, Poniente de Almería, Costa subtropical granadina, Axarquía, Costa del Sol, La Janda, Costa Noroeste de Cádiz, Costa Occidental de Huelva

3. Ámbitos y ejes en el Valle del Guadalquivir (10). Lomas de Úbeda, Alto Guadalquivir de Córdoba, Medio Guadalquivir cordobés, Campiña Este, Campiña Sur, Vega de Sevilla, Aljarafe-Marisma, Bajo Guadalquivir, Los Alcores, Campiña

4. Sierra Morena y el Nordeste de Jaén (11). Cazorla, Segura, Condado de Jaén, Linares, Andújar, Los Pedroches,

Guadiato, Sierra Norte de Sevilla, Corredor de la Plata, Cuenca Minera, Sierra de  Aracena

5. Organización en las montañas béticas (10). Sierra Mágina, Sierra Sur-Martos, Montes de Ganada, Subbético  cordobés, Sierra Sur de Sevilla, Sierra Suroeste, Sierra de  Cádiz, Ronda, Alpujarra de Granada, Alpujarra de Almería.

6. Surco intrabético, valles y otras comarcas. (13). Los Vélez, Valle del Almanzora, Campo de Tabernas, Huéscar,  Baza, Guadix, Poniente de Granada, Valle de Lecrín, Antequera, Guadalhorce, Condado-Doñana, Andévalo oriental, Andévalo occidental. [ Gabriel Cano ].